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张维克—关于进一步发展和完善民主协商制度的思考

  民主协商制度是中国特色社会主义民主的重要形式之一,是60年来中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的集中体现。进一步发展和完善民主协商制度,有利于巩固和扩大党执政的社会基础,有利于促进和深化与各民主党派的合作与交流,有利于推进和发展我国的民主政治建设进程。
  一、民主协商制度是中国共产党人长期探索的硕果
  民主协商制度是指中国共产党在作出重大决策之前,与各民主党派对即将决策的重大问题进行广泛酝酿、磋商和反复讨论的政治制度。实施民主协商,其目的是广开言路、集思广益、发扬民主,防止和克服决策的片面性和局限性,确保党和国家重大方针的正确性和科学性。
  无论是在夺取政权的年代,还是在改革开放的时期,民主协商对于中国共产党凝聚人心、集中民智、团结队伍、巩固基础,都起到了极为重要的作用。民主协商所体现的民主精神,贯穿于中国共产党同民主党派合作共事的全部历程之中,凝聚着党的三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央的智慧。
  早在1941年,毛泽东在陕甘宁边区参议会的演说中指出,在参议会中,要好好地实行共产党同民主党派民主合作的政策,共产党人“一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法”;“一定要学会善于同别人商量问题”。可以说,我们党在抗日战争时期实行的“三三制”政权,就是民主协商制度在实践中的具体体现。
  中国共产党成为执政党后,周恩来多次强调了民主协商的重要作用,指出“新民主主义议事的特点之一,就是会前经过多方协商和酝酿,使人家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解,然后再拿到会议上去讨论决定,达成共同的协议。”“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要地在于事前的协商和反复的讨论。”
  改革开放之初,邓小平在全国政协五届二次会议的开幕词中强调指出:“中国的社会主义现代化建设事业,继续需要政协就有关国家大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题,进行协商、讨论实行互相监督发挥对宪法和法律实施的监督作用。”
  以胡锦涛为总书记的党中央高度关注民主协商在社会主义民主政治建设中的重要地位和作用,明确指出这是中国共产党领导的多党合作的重要体现。2005年,《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出,“把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商,是政治协商的重要原则。”2006年,中国共产党通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》更加明确地指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”
  将民主协商与民主选举作为“我国社会主义民主的两种重要形式”这一重要论断表明,民主协商是健全国家民主制度、丰富民主内涵和发挥社会主义民主政治优势的重要载体,是推进政治体制改革、加强民主政治建设的重要制度安排,体现了民主协商与民主政治建设的密不可分,体现了各民主党派通过人民政协将多种政治功能聚合在一起的优势。
  将民主协商作为“我国社会主义民主的两种重要形式”之一,表明我们党已经把民主协商上升到了国家政治制度建设的层面,使民主协商开始步入制度化、规范化、程序化的新阶段,也标志着我们党对执政规律的认识进一步深化。
  二、民主协商制度有利于发挥政治整合的功能
  改革开放以来,我国的经济建设和社会进步取得了举世瞩目的成就,综合国力大大增强,人民生活水平水平显著提高,人均GDP超过了3000美元。与此同时,各种社会矛盾和问题也大量出现:房屋拆迁、土地征用、失业压力、贫富差距、社会保障等问题;民众日益增长的民主意识、参政议政意识与现行政治参与和沟通体系陈旧的矛盾;等等。化解这些矛盾和问题,缓和冲突进而维护政治稳定,必须在中国共产党领导的领导下,发展和完善民主协商制度,动员和发挥包括各民主党派在内的各个方面的积极性、主动性和创造性。
  开展民主协商,构建和谐社会,既要尊重现实社会中业已出现的多样性,如利益主体、社会生活方式、社会组织形式、就业方式的多样性,又要在尊重多样性中形成一致性。民主协商之所以能够发挥政治整合的功能与作用,就在于在一个多样性的社会中,它是以社会的多元化为基础,主张不同的利益主体应以公共利益为导向,通过有效协调的对话沟通机制进行平等协商,以实现利益的表达、协调与整合,形成某种共同的价值观念,达到社会和谐。
  作为一种协调不同利益关系的重要民主方式,民主协商能够支持不同的利益群体通过合法的行为参与政治,能够有效地平衡多元利益关系,达到协调、整合社会资源的政治效果。民主协商不是自行其是、各自为政,而是支持不同的利益群体通过合法的行为参与政治,通过协商来追求共同的目标,并在提出自己观点和愿望的同时,虚心倾听和接受他人的意见和想法,以便在交流沟通的互动中行动一致。民主协商强调所有的参与者在地位平等的基础上相互尊重对方,实现利益的共存共享共赢。
  在多元主体表达不同利益诉求的过程中,各民主党派往往通过人民政协这种为广大的参与者提供广阔沟通和交流平台的形式,以协商的方式发扬民主,畅所欲言地相互交换意见,提供信息资源支持自己的观点,实现信息资源整合和优化重组,使决策更加科学化。
  三、进一步发展和完善民主协商制度的途径
  人民政协是中国共产党领导的统一战线的重要组织形式,民主协商制度是人民政协在60年的长期实践中积累的一条宝贵经验。作为实行民主协商的主渠道和主要形式,各民主党派主要通过人民政协来积极地参政议政和行使民主监督职能。构建和谐社会,发展民主政治,要求我们必须深入研究如何进一步发展和完善民主协商制度。
  第一,执政党要提高民主协商意识。在我国的民主协商制度中,中国共产党是政治决策的主导者,民主党派是政治决策的参与者和协助者。民主协商的内在逻辑表现为,中国共产党在实施重大决策前要与民主党派进行充分的讨论协商,以增进各方面的相互沟通和理解,汲取人民群众的智慧和经验,使党的决策更加民主化和科学化。
  在坚持中国共产党领导地位的前提下,要进一步提高民主党派在民主协商中的地位和作用,发展和完善民主协商,执政党民主协商意识的提高显得尤为重要。从执政党看,由于党领导地位的特殊性与长期处于和平环境,尚缺乏危机感,因而执政党民主协商意识还不强不高不浓,不时出现该民主协商的没有协商;协商的形式大于内容;程序大于实质;征求意见和情况通报多于真正的协商讨论等问题。从民主党派看,主要表现为民主协商的主动性不够,很少向有关领导和部门主动提出进行民主协商。从矛盾的主要方面看,改变这种状况首要做的应是执政党增强和提高与其他主体进行民主协商的意识。对此,作为执政党的中国共产党务必要保持清醒的头脑,自觉地把民主协商纳入到决策程序之中,重大问题在决策前和决策执行中进行协商;对虽经协商但尚未达成一致的重大主张暂不实施,对有不意见的民主人士也应持一种宽容态度。
  第二,保证民主协商的程序化。注重程序是政协民主协商的重要保证。程序本身就体现了民主,程序问题对民主协商具有特别重要的意义。程序不落实,民主协商则会流于形式,陷入盲目性和随意性。按照《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,要把协商纳入决策程序,就重大问题在决策之前和决策执行过程中进行民主协商。
  然而,从现实情况看,民主协商在程序方面还存在着一些问题,其突出表现是随意性和盲目性大。一是内容上不够具体、规范,有关规定过于原则和笼统,缺乏可操作性,对什么是必须经过民主协商的重大问题,界定的不是很清晰。二是缺乏制度上的保障,民主协商的开展以及结果如何往往还是以领导人的个人意志为转移,缺少制度上的规定。三是时间上模糊不清,必须民主协商的议题应该提前多长时间告知参加协商的各方,至今没有时间限制。四是性质难以区分,往往将协商与通报的性质混为一谈,以通报代替民主协商等。
  要充分体现政协民主协商的实质,就需要在明确协商内容的前提下,规范民主协商活动的程序。完备的程序是民主法治社会的基本标志之一;而缺失完备的程序,即使有价值的东西也难以完全实现。具体到民主协商程序,应当包括规划、讨论、协商、反馈等严格的步骤。为此,要遵守民主协商必须在决策作出之前的原则,使党提出的每一个重大政策建议、每一项重大人事安排意向,都广泛而充分地听取和吸收民主党派和人民团体的意见。同时,在人民政协全体会议期间,各级党政领导及各部门负责人都应列席有关会议,到会通报情况,听取意见。
  第三,扩大民主协商主体的范围。平等协商体现了政协民主协商的基本精神。通过平等协商的议事规则来发扬民主,促进社会和谐,是政协的一项主要职责。在政协内,各党派和界别的合作都是以民主和平等协商的方式进行的。民主协商的重点不在于事后进行表决,而在于事前广泛听取参加协商的各方意见,充分讨论后达成一致。
  中国共产党领导的多党合作和政治协商体现了中国特色民主协商制度的性质。民主协商的主体既有中国共产党,也包括各民主党派和各界代表人士等。参加民主协商的主体以及主体之间的关系应是平等的,这是发展和完善民主协商的重要内容。尽管各民主党派在社会上都具有相当的社会联系性和代表的广泛性,但从进一步健全的角度看,进行民主协商的主体范围还是受到了一定的制约,精英“坐而论道”的状况仍未得到根本的改变,有局限性和封闭性。固然,在政协中,无论是民主党派,还是各界代表人士,其主体构成主要是知识分子,是具有一定的社会影响和社会地位的人。但是,从存在的问题看,协商主体范围狭窄现象依然存在。依据1953年颁发的《全国统战工作会议关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》,协商主体的范围作了划分,其中有人民团体(包括全国总工会等)和农民(因没有全国性组织,所以单列一项)。但遗憾的是,由于种种原因,在政协中一直没有农民和工会的位置,这使得占人口大多数的农民和工人的普通代表无法成为政治协商的主体。虽然这种状况是历史造成的,但随时代的发展,应当进行一些必要的调整。正如适应社会结构多样化的需要一样,“两新”组织的代表人士分别被执政党、民主党派和工商联所吸收,通过制度化的渠道成为中国特色民主协商的主体而享有政治协商的权利。因此,现在理应把工人、农民、农民工代表吸收到民主协商的主体之中,最大限度地扩大协商的主体范围,巩固党的执政基础。
  综上所述,进一步增强执政党的民主协商意识,保证民主协商的程序化,扩大协商主体的范围,对于构建社会主义和谐社会,发展和完善中国特色的民主协商制度必将起到极大的推动作用。


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